在今年的“两会”上，国务院总理温家宝作政府工作报告时提出，2012年中央财政已按全国财政性教育经费支出占国内生产总值的4%编制预算，地方财政也要作相应安排，确保实现这一目标。温总理指出，教育经费要突出保障重点，加强薄弱环节，提高使用效益。

3月14日，在与中外记者的见面会上，温总理再次强调，本届政府任期最后一年要做的5件困难事之一，是实现教育经费占GDP的4%，并使经费合理使用。这意味着该目标自1993年提出以来，2000年即应实现目标，可直到今年才有望达到，差不多延误了12年，教育经费的“追4”行动有望最终实现。

这些年，“中国教育投入不力”常常被人广泛诟病，但也不乏引人思考：要达到4%为什么这样难？增加的教育经费该怎么花？4%就是我们的终极目标吗？或许，4%只是我们还清历史欠债的一个新的起点？为此，早报记者专访了中国教育科学研究院院长、全国教育科学规划领导小组副组长兼办公室主任袁振国教授。袁振国教授指出，“4%是一个国家性概念，是中央和地方各级政府预算支出的总和，占GDP的4%。根据我国目前的情况，地方教育财政支出能够做到占当地财政支出的20%左右，那国家的教育财政性支出占GDP的4%就能达到。”

袁振国 教授，博士生导师。中国教育科学研究院院长，全国教育科学规划领导小组办公室主任，国家教育咨询委员会秘书长。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》起草人。2011年2月在中央政治局第26次集体学习会上做了“优先发展教育，建设人力资源强国”的讲解。

为什么国家的教育财政性支出占GDP的4%还没有实现？袁振国认为有四个方面的原因：第一，从2%增长到4%，跨度较大，那时社会基础性欠账太多，城乡居民保障体系也较薄弱等等。第二，我国的经济增速较快，但经济增速快不等于财政收入也能同比例增多。从实际情况看，我国财政收入的总体水平与发达国家相比，还偏低。在很长一段时间里，我国财政性收入占GDP的比重在15%左右，现在能达到20%左右，发达国家一般在25%左右。第三，经济增长以后，我国在国际上的地位发生变化，经费的用途也发生变化，同时，对社会事业中暴露的更多的困难领域也要给予适当倾斜。第四，很多地方、部门，对教育优先发展的战略地位认识不到位，这也跟政绩考核机制有关。教育的投入有一个滞后效益，并非马上见效，很多领导干部觉得投入教育不合算。

4%相当于世界平均水平

东方早报：所谓的教育经费4%的比例，应该如何理解？

袁振国：《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（以下简称“纲要”）明确提出，到2012年，本届政府任内要实现教育的财政性支出占国内生产总值4%的目标。这反映了中央对加大教育投入、确保教育优先发展战略的决心。

现在一些省份和地方，甚至一些学校都在谈“4%”，其实这不对。需要明确的是，这是指用来衡量国家水平的指标，包括中央的和地方的，总量占国民生产总值即GDP的4%。

东方早报：温总理说过，“地方财政也要相应安排，确保实现这一目标……”这要怎么理解呢？

袁振国：是的。因为各地上缴财政的情况不一样，转移支付的情况不一样，所以拿地方的教育财政性支出占GDP的比例来衡量意义不大，甚至会造成误解。有些地方即使占到GDP的4%，也远远不能满足教育发展的基本需要，有些地方的安排达到GDP的4%又不现实，甚至是不必要的。实际上衡量地方教育投入是否合理，主要是看教育的财政性支出占整个财政支出的比例。一般来说，地方教育财政支出如果能够做到占当地财政支出的20%左右，那国家的教育财政性支出占GDP的4%就基本上能够达到。

东方早报：那如何保证这一目标的实现呢？

袁振国：为保证教育经费实现4%，我国规定教育经费的“三个增长”，即保持教育财政拨款的增长明显高于财政经常性收入的增长，保持在校学生人均教育经费逐步增长，保持教师工资和学生人均公用经费逐步增长。

《纲要》颁布以来，为保证经费到位，国务院印发了《关于进一步加大财政教育投入的意见》，召开全国教育投入和管理工作电视电话会议，从落实教育经费法定增长、拓宽经费来源渠道、合理安排使用经费、加强经费管理等方面作出了全面部署。积极拓宽财政性教育经费的来源渠道，2010年下半年以来，国务院先后出台了统一内外资企业和个人教育费附加、全面开征地方教育附加、从土地出让收益中按比例计提教育资金等加大教育投入的政策。加强对各地财政教育投入情况的分析评价，从财政教育支出增幅、财政教育支出比例、教育附加征收率和土地出让收益教育资金计提率四个方面，对各地2011年、2012年财政教育投入状况进行动态监测和评价分析，根据各地的具体情况，量身定制地将各地教育经费增长的比例进行了任务分解。中央根据各省市的情况，分解到各个省（市、自治区），各个省（市、自治区）又把这个指标分到各个地市去。

东方早报：我国是一个发展中国家，在很长时间内是穷国办大教育，在这种情况下，提出4%其实不容易。提出这个目标是基于怎样的考虑？

袁振国：4%的概念中央第一次提出来，是在1993年的中国教育改革发展纲要里面。当时为什么会提出这个目标呢？这有一个过程：上世纪80年代，整个经费都很缺乏，教育更是举步维艰。当时有一句流行语说：一工交，二财贸，剩下经费抓文教。所以出现了所谓“搞导弹的不如卖茶叶蛋的”，“拿手术刀的不如拿剃头刀的”的现象。那个时候教育投入比例低到什么程度呢？只占GDP的2%左右，所以提高教育经费成为共识。但增长多少才比较合理呢？上世纪80年代末，中央成立了一个有100多人参加的课题组，比较全世界教育经费的投入情况，当时选择了不同洲、不同发展水平的40个国家，研究发现国际上比较认可的一个算法，就是教育经费的财政性支出占GDP的比重。进而发现全世界当时的平均水平是4%左右，于是专家组详细分析了我国当时的情况和增长的预期，建议到20世纪末教育经费的预算支出应该达到GDP的3.87%。在此基础上，中央综合各方面因素提出了到上世纪末达到4%的目标。

“教育投入存在滞后效益”

东方早报：但为什么到2000年这个目标仍没有完成？

袁振国：首先要说明的是，我国教育经费增长的速度明显高于经济增长的速度。我国2010年GDP比1980年的4545.60亿元增长88.26倍，年增长16.11%；2010年的财政性教育经费比1980年的94.18亿元增长155.77倍，年增长18.33%。近十年来中央财政性教育经费年增长达到了25%。

为何还没达到4%？我认为有四个原因：第一，从2%增长到4%，跨度较大，那时社会方方面面都需要钱，基础性欠账太多，城乡居民的保障体系也较薄弱等等，在这种情况下，合理分配财政经费非常难。第二，我国的经济增速较快，这和财政收入的增长不是一回事，即经济增速快不等于财政收入也能同比例增多。从多少年来的实际情况来看，我国财政收入的总体水平与发达国家相比，还是相对偏低。在很长一段时间里，我国财政性收入占GDP的比重在15%左右，现在能达到20%左右，发达国家一般在25%左右。第三，经济增长以后，我国在国际上的地位发生变化，需要承担更多的国际责任，经费的用途也相应发生变化，同时，对社会事业中暴露的更多的困难领域也要给予适当倾斜。第四，很多地方、部门，对教育优先发展的战略地位认识不到位，这也跟我们的政绩考核机制有关。教育的投入有一个滞后效益，并非马上见效，觉得投入教育不合算。很多领导干部没有“前人种树后人乘凉”的那种境界，觉得这个事反正投下去看不见，不如把钱先投在看得见的地方。

东方早报：这跟政绩指标单一以及所谓的“GDP崇拜”存在关系吗？

袁振国：近年来，提出用“绿色GDP”来考核地方政府和干部，即不仅看当地的经济增长，更要看经济增长结构是否合理、科学，是否给人民带来实惠，是否会给环境带来负面影响，而且随着知识经济时代的到来，人才资源成为第一资源，人才因素具有长远的、决定性的意义。很多地方的经济发展，也明显感觉到因人才的匮乏而缺乏发展后劲。随着经济转型，这种压力会越来越明显，教育的重要性就更加凸显。

义务教育的责任主要在地方

东方早报：除了地方的教育财政支出要占地方财政支出的20%以外，中央还要通过什么措施来保证实现4%的目标？

袁振国：这需要多管齐下：第一，要不断提高认识，真正认识到投资教育就是投资未来。我们很高兴地看到，2010年全国教育工作会议召开和《纲要》发布之后，各级地方政府也都召开了相应的教育大会，发布了本地的“教育规划纲要”。在今年的“两会”上，温家宝总理再一次重申，达到4%绝不动摇。第二，地方政府也都明确表示：一定达到或者超过中央给各个地方分解的目标、分配的任务。同时，为了达到这个目标，各个地方也有很多创造性的做法：包括土地转让金的利用；增加教育附加费；预算外的投入中优先考虑教育；在决算中把教育的费用估算进去等等一系列措施，都在有力地保障教育经费所占应有比例的实现。

东方早报：因为各地区存在差异，如果无法达到20%怎么办？

袁振国：事实上中央是在充分考虑了地区差异的基础上，给地方下达具体任务和目标的。有些地方下达的指标最低的只占整个财政支出的14%、15%，中央的转移支付政策根据历史条件和现实水平，有不同的支持力度。

东方早报：中央和地方如何来分担这个责任呢？

袁振国：这就涉及财政性支出。就教育经费而言，中央和地方的分工很明确。一般来说，基础教育的责任主要在地方，特别是义务教育。早在2005年出台的《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》就提出，按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。中央重点支持中西部地区，适当兼顾东部部分困难地区。2006年，西部地区农村义务教育阶段中小学全部免除学杂费；2007年全国农村义务教育阶段学生全部免除学杂费，对部分贫困的山区和少数民族地区，还免费提供了取暖、住宿、饮食等方面的条件。免学杂费资金由中央和地方按比例分担，西部地区8:2，中部地区为6:4，东部地区除直辖市外，按照财力状况分省确定，并要求提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障的水平。2006年修订的《义务教育法》，进一步以法律的形式明确了“义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制”。

东方早报：这样看来，地方比中央负担重？

袁振国：这是由一个国家的财政体制和教育体制决定的。负担重不重，不取决于谁负责，而是负责的比例、程度合理不合理。据我了解，全世界绝大多数国家的教育财政体制，基础教育一般都是由地方负责的。教育的基础在地方。不管是什么地方，基础教育都必须办好，而高等教育可以根据当地条件，决定是否发展和发展的快慢。

东方早报：有学者批评，“长期以来，我国基础教育实行以县乡财政为主的保障机制，县乡财政的投入占80%，这带来的问题是保障力度有限，同时由于各地财力的差异，造成基础教育，尤其是义务教育严重不均衡。”因此，认为因我国教育经费保障体系不合理，导致教育投入水平低，而且，义务教育当属公共物品，这也就导致了公共物品的不均等问题？

袁振国：从理论上说，这种批评是有道理的。作为义务教育，全国不同地方，应该差不多。但任何事情都离不开历史条件。我国地域辽阔，自然条件相差很大，发展水平不平衡，分区规划、分类指导、分步实施，是由我国现实条件决定的。一部分地方先发展起来，带动整体发展；某方面先发展起来，带动其他方面发展；中央增强了财力通过转移支付支持欠发达地区发展，证明是成功的道路。正是有了这样一个过程，现在才有条件实行东部支持西部，城市反哺农村，《纲要》才有条件提出“办好每一所学校，教好每一个学生”的目标。

东方早报：4%是终极目标吗？有人提出到2020年或调至5%？

袁振国：这个问题提得很好。从全世界的情况来看，4%并不是一个高的目标。目前世界平均水平已达到4.5%，发达国家平均在5.5%。胡锦涛总书记在全国教育工作会议的讲话中指出，要“大幅增加教育投入，2012年实现国家财政性教育经费支出占国内生产总值的4%，并保持稳定增长。”到2020年达到多少比较合适，这要根据多方面因素综合考虑，但保持教育经费的稳定增长是现代社会发展的要求。

东方早报：这样的一个逻辑不知是否合理？比如校车安全，如果全国制订统一的标准，施行统一的管理，统一由中央拨款……或许就不会存在今天实际情况的很大差异，即有些地方这早已不成问题，但有些地方这却存在严重安全隐患？

袁振国：不能这样理解。从理论上讲这是一个理想状态，但任何一个政策它的第一要义是可以执行，第二要对推动教育事业发展有好处。为什么要把义务教育的财政责任交给地方？因为我们国家地区发展是不平衡的。中央使用经费的一个基本条件是要各个地方发展都差不多，如果中央把各个地方的经费都包下来的话，整个教育发展的速度会非常缓慢。1985年中共中央关于教育体制改革的决定明确了义务教育财政投入的责任之后，中国的基础教育迅速发展起来，它遵循的逻辑是：东部发展起来，中西部跟上，循序渐进逐步推进，等到中央财力有一定积累的时候，拿出专项经费重点支持西部攻关，最后实行免费义务教育。

不能允许教育经费有腐败

东方早报：现在从原来的状态发展到接近乃至达到4%这个比例，这其中的增量主要投入在哪些方面？

袁振国：刚刚讨论的是“要有钱”，现在关心的是要“用好钱”。中央非常重视“用好钱”，财政部和教育部也反复研讨，并出台了好几个文件。基本的思路是什么呢？第一，要确保教育的基本保障。比如，现在讲义务教育均衡发展，各个学校的经费就要有一定的标准，即教师工资要保证、教育的运行经费要保证，危房的及时改造要保证，贫困生的资助要保证，现在还开展了营养餐计划等等，就是要有教育的基本质量的保障费用。像以往教师工资不能按时、足额发放的情况都不能再有了。第二，钱要向西部倾斜、向农村倾斜、向薄弱学校倾斜、向困难人群倾斜。重点就是加强薄弱环节，促进教育公平。从地区来说，就向中西部、贫困地区、民族地区、革命老区、边疆地区倾斜，特别是在义务教育阶段，要努力办好每一所学校。第三，钱要对提高教育质量，培养优秀人才予以支持。重点要有一支高水平的科学研究人才队伍，所以，办好重点大学、重点学科，保证优秀人才的培养经费也要有保证。第四，钱要起到鼓励、促进改革的作用。钱不再是简单的数量上的增加，而是要起到调动各方面积极性、改革弊端、完善制度、优化结构的作用。

东方早报：那如何监督这笔钱的使用呢？

袁振国：教育经费的增长是很不容易的一件事情，我们不能允许这些钱做一些无用功，甚至产生腐败。第一，教育经费作为政府预算的一个重要组成部分，应当服从政府财政制度的一般规则。譬如说实行预算公开，教育的预算决算都要接受人大监督等等。第二，要加强督导，对于每一笔钱使用的状况、流向、效益，要增加评估和督导，保证整个环节是公开透明。第三，对钱的使用的结果，要进行评估、审计，有问题的要及时整改，不能发出去就完了，要有合理的奖惩措施跟上去，根据经费使用的情况，该停的停，该加的加。第四，建立适当的公告制度，让全社会监督，同来出谋划策，把钱用好。

东方早报：我还注意到有教育学者批评说，“我国教育经费拨款体系不健全，与有些发达国家教育经费预算相比，譬如说有的国家有国家教育拨款委员会和地区教育拨款委员会，甚至具体到学校的拨款，由社区居民参与的社区教育委员会参与决策、实施监督，而在我国，教育经费拨款是由政府单方面负责的。”您认为一个怎样的教育经费拨款体系是适合我国国情的？

袁振国：说我国的教育拨款是由政府单方面负责，这不是事实。各项财政经费的预算和决算都要得到人民代表大会的批准，在经费使用过程中，要接受审计部门的审查。随着财政经费使用的不断公开透明，媒体、社会对教育经费拨付、立项、使用的监督也越来越制度化。当然，无论是教育经费的预算，还是分配、使用以及审查监督，都还有很大空间。随着政务公开的不断推进，教育经费的拨款也一定会越来越公开透明合理。