还未开业，普陀区远景路上的宜川养老院已一床难求。自三年前动工兴建以来，这里就成为周边老人的热门话题；养老院咨询台设立首日，前来咨询的老人和家属络绎不绝。

即将试运营的宜川养老院，将提供459张养老床位，硬件设施一流，并具有极其优渥的地理位置。在上海，内环线内新开如此规模的养老机构，多少显得奇货可居。

根据全市养老床位建设目标，床位数要达到户籍老年人口的3.75%，其中3%部分系养老院护理床位，0.75%为老年护理床位。据市民政局统计，截至2013年底，上海共有养老机构631家，总床位数10.8万张，仅占户籍老年人口的2.8%；对照“十二五”养老床位目标要求，尚有1.7万张床位缺口需在今明两年填补。

不是“刚需”？

1997年起，“新增养老床位”每年均被上海列为市政府实事项目，并分解至各区县。2012年，首次有区县无法完成当年指标。

近两年，越来越多的区县步入“不达标”之列，尤以“寸土寸金”的中心城区为著。在静安区，2013年底养老床位数量占户籍老年人口比重仅为1.18%； 徐汇、虹口、闸北、普陀等区，这一数字也仅在2%上下。

“最大的困难是没有土地。”虹口区民政局局长乐跃明表示，之前的规划中并未按照今天的需求配建养老设施，而如今建设用地如此紧张，再要找到场地新建养老设施可谓难上加难。

6月1日起实施的 《上海市养老机构条例》明确，市民政部门会同市规划国土资源部门根据本市中心城区和郊区(县)人口、公共服务资源、养老服务需求状况等因素，制定养老设施布局专项规划，合理布局养老机构，经市政府批准后，纳入相应的城乡规划。此前，上海配建养老设施沿用的是2006年起实施的相关标准，已明显滞后。

而在新建商品房小区和大型居住社区，养老机构建设步伐也显得缓慢。市民政局调查显示，全市37个大型居住社区规划有40余个养老机构项目，但目前真正竣工的仅1个，加上预计下半年建成的2个，年内能够投用的养老院数量不过3个。

“也许建设方和一些政府部门还没有把养老院当作‘刚需’。”一位业内人士坦陈，与菜场、超市、学校等公建配套设施受到的高度关注相比，同为公建配套设施的养老机构却常被忽视。

对此新规明确，未来“配套建设的养老机构应当与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用。”

对建成区域而言，找出成片土地开建养老机构难度颇高。面对日趋紧张的床位需求，“挖潜”成为最迫切的方式。

竭力挖潜

2012年，静安区专门成立了区养老机构建设领导小组，由区长挂帅，并制定每年新增养老床位的“军令状”。2013年7月，该区确定由区政府斥资近2.5亿元，买下1.4万平方米的旧厂房地块产权，用于改建养老机构。

同时，区内两家酒店也同意将房屋腾出来，改为养老机构——余姚路338号一座8层小楼，将被改造成一家拥有292张床位的养老院。武定路上朗格快捷酒店也将改成拥有167张床位的养老院，屋顶花园、社区食堂一应俱全。由此，静安区的床位之急在今年有了改观。

在虹口区，类似的挖潜同样紧锣密鼓。乐跃明介绍，位于奎照路上的一家政府出租的宾馆，将于今年9月收回产权，改建成4000平方米的虹口第三福利院；和平公园旁的一处老商务楼，亦有望通过政府整体收购的方式改造成养老设施；可能被改造的还有北外滩一处老厂房。“如果这些都顺利完成，创造出的床位数量将很可观。”

然而，对中心城区而言，养老床位意味着巨大的建设和运营成本。按规定，完不成每年新增床位指标，要按一张床位55万元的标准缴纳市养老机构统筹建设资金，而静安区每新增一张床位的成本都高出55万元。即便是明摆着的“亏本生意”，当地政府仍不惜以此填补养老床位空缺，以担负公共责任。

但有时，巨额投资改造仍使政府难以承受。闵行区曾试图将部分空置保障性住房改造成老年公寓，但包括电梯、卫生间等在内的适老改造环节，所需资金之巨超出想象，只能暂时搁浅。

社会力量

相比而言，以政府购买服务方式吸引社会力量参与养老设施建设，逐渐引发更多共识。

普陀区推出的养老机构扶持长效机制中明确，对于政府办养老机构，每年增加50%财力投入；同时将社会养老机构纳入政府日常管理体系。除此之外，还要依托专业服务机构，以政府购买服务的方式，为老人提供项目化专业服务。

正在申报国家养老服务业综合改革试点资格的闵行区，则将6个“嵌入式养老机构”列入今年区政府实事项目，其中位于颛桥镇的万福年华银桥社区养护院已经开始运行。这家总建筑面积1065平方米、拥有30张床位的微型养老机构设于银桥花园小区内，其场地利用了小区养老公建配套用房。

在闵行区委常委沈军看来，“嵌入式养老”或将成为未来最为理想的养老机构存在模式——只要存在公建配套用地，即可使老人享受就近的养老服务；对运营机构而言，相对较小的规模也显得较为灵活。今后渐趋增多的这类嵌入式养老机构，可交由市场化企业负责运营。

事实上，类似小微养老机构的出现，已是突破的结果。此前，关于养老机构规模的一些门槛曾将诸多有意投身此行的社会力量挡在门外，备受诟病的包括明确要求养老机构“建筑面积达到1250平方米”等。2013年底，新实施的《上海市养老机构条例》首次明确，只要符合基本条件、床位达到10张，就能开办养老机构。

舆论分析称，“10张床位”的意义，在于鼓励更多民间资本进入养老产业，破除开办门槛过高的瓶颈。

突围之策

就运营而言，养老机构顺利运转仍需规模效应。据测算，单个养老机构床位数达到300张左右时，其投入产出比最为合理。而几十张床位的微型机构，往往面临“摊不薄”成本的考验。负责运营银桥社区养护院的万福年华养老服务公司，手中经营多个小型养老机构，可以相对摊薄成本，但银桥养护院依然做好了几年不赚钱的准备。

而若希望由市场来创造床位，则可能遭遇更多瓶颈。一位业内人士介绍，尽管社会力量对开办养老机构兴趣有加，但事实上，场地却极度缺乏。即便有了场地，从土地收储、审批立项到最终竣工验收，需经过多部门数十个环节，耗费时间最长的可达5年。

“一涉及土地，就必须招拍挂，地价水涨船高，企业不仅因为繁杂的手续失去耐心，也可能因为成本太高而最终做不下来。”这位人士介绍。在大型居住社区，遇到的也是类似的两难——一方面是建成的养老设施场地长期空置，一方面是养老机构运营方遭遇审批关卡——“大居”内的养老实事项目，立项、可行性研究报告、项目概算等都需报多个市相关部门审批，过程往往耗时一年甚至更久。

此外，经营成本压力，也可能消减民间机构的积极性。此番出台的《上海市养老机构条例》明确，养老机构依法享受税收优惠和行政事业性收费减免。其中，养老机构使用水、电、燃气、电话，均按居民生活类价格标准收费；有线电视享受付费优惠。但众所期盼的针对土地使用方面的政策，仍未揭开面纱。

“政府应该针对养老设施出台相对特殊的土地政策，同时监管要能及时跟上，防止社会化带来的潜在风险。”沈军表示，如何既能吸引社会力量投身养老设施建设，又能防控个别企业意图“借机拿地”的可能，比起单纯投放若干床位来，留给政府的这道考题显然更费思量。