农业供给侧改革再次加码。

近日，国家发改委《印发关于深入推进农业供给侧结构性改革实施意见的通知》（下文简称《通知》），要求2017年继续推进农产品结构调整，加快构建粮经饲协调发展的种植结构。

作为种植结构调整的重要一环，玉米种植被要求继续调减非优势区面积，因地制宜发展饲用玉米、青贮玉米和优质牧草。

“粮经饲”种植结构指粮食作物、经济作物、饲料作物协调发展的生产布局。当前中国粮食生产的结构性问题主要是玉米。而实施“粮改饲”试点，是玉米去产能、去库存的重要举措。

实际上，农业部2015年曾会同财政部在10个省区30个县启动“粮改饲”试点，以青贮玉米为重点推进草畜配套，引导种养结合发展。2016年，试点范围扩大到“镰刀弯”地区（玉米种植区域）和黄淮海玉米主产区的17个省区，试点县达到121个。从两年试点的情况看，“粮改饲”拉动了种植业结构调整和畜牧业节本提质增效。

中国农科院农业经济与发展研究所研究员王秀东接受经济观察报采访时说，中国的消费结构已经发生比较大的变化，目前国内市场对肉类消费需求逐渐提高，而国内的口粮主要是小麦和水稻。2003年粮食紧张后，中国大力发展农业，粮食种植面积由此前7000万公顷左右，发展到11116万公顷的最高点，这就挤掉了其他作物的面积。粮食产能提高上来以后，形成大规模库存，加上国际农产品价格的竞争，造成短期内供需形式发生变化。

阶段性供需矛盾

经济观察报记者从第四届中国粮食与食品安全战略峰会上获取得数据显示，2015年中国粮食产量是6.2亿吨，消费量约为6.5亿吨，需要进口弥补缺口的粮食算数计算是0.3亿吨。但当年我国进口粮食1.3亿吨，实际上从算数上和总供求量的平衡上超出了1亿吨，未直接变成人的消费，相当一部分进了仓库。

国务院发展研究中心主任李伟解释，之所以超量进口1亿吨，是因为我国需求的大豆国内生产量不足，国内玉米价格过高，高粱和大豆等玉米替代品受价差驱动大量进口。优质产品进来了，我国自产的很多产品，都进了仓库里。这反映的是农产品质提升的速度跟不上消费升级的需求，农业生产结构的调整跟不上国内外市场融合及农业比较优势变化的步伐。

按照《通知》的要求，2017年中国将围绕稳粮、优经、扩饲，加快构建“粮经饲”协调发展的种植结构。农业生产将稳定水稻生产能力，扩大优质小麦面积，重点发展强筋弱筋小麦、优质稻谷；巩固“镰刀弯”地区玉米结构调整成果，继续适当调减非优势区玉米种植，因地制宜发展饲用玉米、青贮玉米和优质牧草；巩固主产区棉花、油料、糖料生产。

“从产品结构看，库存挤压与进口增长并存的问题日益凸显。”李伟说，当前中国农产品总量供给充裕，数据显示我国的粮食库存接近1.12亿斤，这是历史的最高水平。我国在粮食库存当中的周转粮食有4000到5000亿斤就足够了，但优质化、多样化、专用化农产品发展相对滞后，国内外价格倒挂严重，导致部分产品库存过多，与部分产品进口快速增长同时并存。

2017年的国务院总理李克强在《政府工作报告》中指出，深入推进农业供给侧结构性改革，推进农业结构调整。引导农民根据市场需求发展生产，增加优质绿色农产品供给，扩大优质水稻、小麦生产，适度调减玉米种植面积，“粮改饲”试点面积扩大到1000万亩以上。鼓励多渠道消化玉米库存。

农业部部长韩长赋在今年两会中表示，2016年的玉米种植面积已经调减了近3000万亩，农业部希望今年能够调减到4000万亩，经评估，今年由于实行玉米收储制度的改革，玉米价格向市场回归，这会引导农民进一步调整结构。

农业部2月4日发布的《2016年1-12月我国农产品进出口》显示，去年1-12月，中国农产品进出口出口729.9亿美元，同比增3.3%，其中玉米进口316.8万吨，同比减33.0%。

王秀东告诉经济观察报，玉米进口减少总的来说是价格的原因。收储制度的改革促进了我国玉米价格的下降，提高了竞争力，利用“市场价+收入补贴”的方式操作以后，玉米价格的支撑点基本在1450-1500元/吨。而巴西、阿根廷、美国等玉米主产区运抵南方港口价格为1700-1800元，进口玉米失去了价格优势。

生产方式大调整

中国农科院农业经济与发展研究所研究员夏英告诉经济观察报，农业生产的三元结构已经提出多年，但是现在中国粮食生产受到国内结构和国际竞争力的双重影响。结构性调整最直接的做法就是减少口粮部分，转变为经济、饲料作物。

夏英表示，中国加入WTO开始，需要按照相关的农业协议来执行，目前15年的过渡期已经过去，粮食进出口将越来越市场化，资源配置要更多地考虑国内外市场。从这个角度来说，结构性的改革，是一个倒逼的改革。

农业部印发的《全国种植业结构调整规划（2016-2020年）》提出，到2020年，玉米种植面积调减5000万亩以上，青贮玉米面积增加到2500万亩。扣除2015年已有约900万亩基数，“十三五”期间青贮玉米面积要增加1600万亩左右，也就是说，“粮改饲”将为玉米种植面积调减做出30%以上的贡献。

农业部畜牧业司司长、全国饲料工作办公室主任马有祥曾表示，我国主要粮食品种中，玉米阶段性供过于求的问题最突出，调减种植面积的任务最紧迫。目前中国种养业规模化生产水平不高，饲草料收储能力不足，技术配套应用滞后，推广“粮改饲”还面临规模、资金、种收贮用效率等不少困难。解决方案是加快推动大型收储设备普及，扩大规模；加大金融服务支持力度，解决流动资金不足问题；加快技术集成推广，提高种收贮用效率。

中国农科院农业经济与发展研究所研究员王秀东认为，“粮改饲”的最大环节是养殖体系，因为所有的规模企业都是要种养结合。“我去甘肃调研时，发现规模企业自己种地，根据自己的养殖规模和养殖特点来定种植的规模和作物种类。养殖体系依靠松散的农户是有问题的，在利益传导方面风险更大”。

中国社会科学院农村发展研究所所长、研究员魏后凯告诉经济观察报，现阶段的农业供给侧改革和农业生产关系的变化有关。改革开放初期，中国首要解决的是温饱问题，政府鼓励大面积的种植粮食。而随着粮食作物的连年丰产，主要的矛盾已变为结构性供求关系失衡。现在中国的农业发展进入一个全面转型的新阶段，一个关键的原因就是农业发展的主要矛盾发生了变化。总量不足的问题已经基本上得到解决，结构性的问题已逐渐凸显，所以要围绕新的消费需求变化来解决问题。种植结构的调整，意味着生产方式的又一次的变化。

对于去库存下中国农业的发展方向，王秀东认为，短期目标是去库存，因为三年后库存内的粮食逐渐作废，所以短期内一定要把多余的粮食处理掉。但是从长期来讲，中国要保证一定的粮食生产规模。现在农业部、国家发改委也在出台关于粮食生产功能区和重要农产品保护区的规划，目前还在内部会签，尚未公开。中国保住耕地面积的底线，保证口粮和主要农产品的面积和产量，然后其他的交给市场来做。